Digital resources in the Social Sciences and Humanities OpenEdition Our platforms OpenEdition Books OpenEdition Journals Hypotheses Calenda Libraries OpenEdition Freemium Follow us

Illiberális kormány és a közigazgatás. Az államapparátus térdre kényszerítése és bürokratikus ellenállás

By Dániel G. Szabó

Egészségügyi ellátás, Holdra szállás, az ózonlyuk befoltozása – a közszféra csodálatos dolgokra képes: Európában a mindenkire kiterjedő egészségügyi ellátást az állami szféra nyújtja; a Holdra embert juttató NASA egy közigazgatási szerv volt; a klímaváltozással szemben köztisztviselők küzdenek és állami alkalmazott tűzoltók és vízügyesek mérséklik az árvizek és az aszályok hatásait. Viszont a huszadik századi totális elnyomás és tömeggyilkosságok is elképzelhetetlenek lettek volna a közigazgatás nélkül. A közigazgatás képes elhozni a poklot a Földre: a diktátorok az államapparátuson keresztül érték el borzalmas céljaikat, a tömeges deportálásokat és gyilkosságokat is a tisztviselők szervezték meg. Max Weber „vasketrece” nemcsak a kapitalizmusra, hanem a bürokráciákra is vonatkozik: nagyon hatékony szervezeti formákra, amelyek az élet csaknem minden területét szabályozzák.

Az államapparátusok hatalmas intézmények: világszerte emberek százmilliói szabályoznak, ellenőriznek, felügyelnek és szolgáltatnak. Tévésorozatokban is rengeteg közalkalmazottal találkozunk: rendőrökkel a krimikben, orvosokkal a kórházi sorozatokban. A Csernobil címűsorozat pedig egy akkora közigazgatási cselekményt örökített meg, amelybe beleremegett a Szovjetunió. Az államapparátus, a bürokrácia, a közszféra, a közigazgatás – ők a végrehajtó hatalom végrehajtói. Minden közpolitikát – a legemberségesebbet és a legvisszataszítóbbat egyaránt – ez valósít meg. A mindennapi életünk minden területére hat: arra, amit eszünk, ahogy közlekedünk, milyenek a munkakörülményeink, hogy betegen mennyire gondoskodnak rólunk, és hogyan halunk meg. Kik a világ urai? A minisztériumi osztályvezetők.

1. Államapparátus az árnyékban

A közigazgatás hatalma óriási, mégis meglepően kevés szó esik a felelősségéről: arról a képességéről, hogy felerősítse vagy megzabolázza a jót és a rosszat egyaránt. A közigazgatás szerepe a demokratikus hatalommegosztás rendszerében viszonylag kevéssé kutatott terület. A demokrácia és a jogállamiság a világ sok részén visszaszorulóban van és rengeteget hallunk a populista politikusok, a parlamentek, a bíróságok és a civil társadalom szerepéről – a bürokratákéról viszont nem. Az államigazgatás fontossága abból fakad, hogy ezek a hatalmas intézményrendszerek nem pusztán a kormányzati politika végrehajtói, ennél sokkal összetettebb a kapcsolat: a hivatalnokok hol erősítik, hol fékezik a kormányzati döntéseket. Előfordul, hogy a közigazgatás gyengíti a kormányzati döntések végrehajtását – így például Donald Trump első elnökségének számos intézkedését szabotálták el magas rangú köztisztviselők. Máskor viszont a közigazgatás – jó vagy rossz értelemben – a kormányok alá dolgozik. A közigazgatás hozzájárulhat a demokratikus értékek és a jogállamiság védelméhez, de ugyanezek megsemmisülését is siettetheti.

Stamps of different colours on top of a desk.
Stamps. Image by Domenico Mattei via Pixabay.

Fontos viszont tudatosítani, hogy a nép kormányt és nem hivatalnokokat választ. Demokráciában a végső szó a megválasztott kormányé, nem az apparátusé. Ennek a blogbejegyzésnek nem célja felmenteni a kormányzati döntéseket aláásó hivatalnokokat. Általában véve ez veszélyes, antidemokratikus és ellentétes a néphatalom elvével. A kormány és a közigazgatás viszonya azonban közelebbi vizsgálatot érdemel. A bejegyzés a bürokráciák és a kormányok kapcsolatáról szóló szakirodalmat két nézőpontból elemzi: egyrészt azt, hogy a kormányok mit kívánnak elérni a közigazgatáson keresztül, és ezt milyen eszközökkel teszik (a kormányzati célok és eszközök taxonómiája), másrészt azt, hogy miként reagál erre a közigazgatás (az apparátus válaszainak taxonómiája). A tanulmány azt vizsgálja, miként neveznek meg különböző szerzők hasonló jelenségeket, és hogyan egészítik ki egymást ezek a jellemzések. A blogposzt végén összegzés és további kutatási lehetőségek zárnak.

2. Szakirodalmi összefoglalás

Kormány alatt ez a tanulmány a szűk értelemben vett politikai vezetést érti, közigazgatás alatt ezzel szemben az államapparátus teljességét, a végrehajtó hatalom szerveiben hivatásszerűen dolgozó közszolgákat, akik a jogitól és a közgazdaságitól a mérnöki tudományokon és az orvostudományon át egészen az atomfizikáig és a szennyvízkezelésig terjedő szaktudással rendelkeznek.

See Michael Bauer, Guy Peters, Jon Pierre, Kutsal Yesilkagit, and Stefan Becker, “Introduction: Populists, Democratic Backsliding, and Public Administration”, in: Democratic Backsliding and Public Administration: How Populists in Government Transform State Bureaucracies, Cambridge: Cambridge University Press, 2021.

Először a kormányokról lesz szó: mit kívánnak elérni (célok), és ezt milyen módon kívánják megvalósítani (eszközök)? Másodszor ez a blogbejegyzés a közigazgatás reakcióit vizsgálja meg. Az alábbi elemzés Michael W. Bauer, B. Guy Peters, Jon Pierre, Kutsal Yesilkagit és Stefan Becker által javasolt hármas elemzési keret kibővített változata:

Az ebben a blogbejegyzésben elemzett tanulmányok többsége a kormány és az apparátus kapcsolatát a demokratikus erózió összefüggésében vizsgálja, és azt elemzi, hogy a populista és autokratikus kormányok mit várnak a közigazgatástól és ezt milyen eszközökkel érik el. Az akadémiai irodalom e hangsúlyai ellenére az alábbi megállapítások jelentős része bármely szervezeti hatalmi viszonyban is érvényesek, így szélesebb körű következtetésekre alkalmasak. Akár lebontani, akár hatékonyabbá tenni akarja a kormány a közszférát, ez a szándék elemezhető az itt vázolt jelenségek mentén.

2.a. Kormányzati célok (1. táblázat) és eszközök (2. táblázat) taxonómiája

Az alábbi 1. táblázat összefoglalja azokat a fogalmakat, amelyekkel egyes meghatározó szerzők a kormányok közigazgatással kapcsolatos céljait írják le. Az egyik ilyen megközelítés a háttérbe szorítás, amely arra az esetre utal, amikor a kormány bizalmatlan a közigazgatással szemben, és hűséges emberekre cseréli a hivatali vezetőket, vagy parancsokat végrehajtó technokratákká fokozza le az apparátust. Másik lehetőség a hivatalos közigazgatás kiváltása egy párhuzamos intézményi struktúrával. A szabotázs ezzel rokon megoldásnak tekinthető, amennyiben ez is a közigazgatással szembeni mély bizalmatlanságot fejezi ki. Szabotázs az, amikor a kormány kiiktatja az apparátusban meglévő fékeket azért, hogy a politikai akart akadálytalanul meg tudjon valósulni. A közigazgatás lebontása szintén nagyon hasonló a fenti stratégiákhoz; Bauer és Becker értelmezésében olyan helyzetet ír le, amelyben egy kormány félreállítja a saját hatalmát korlátozó bürokratikus akadályokat.

A közigazgatás ignorálása több okra is visszavezethető: a kormányt vagy egyáltalán nem érdekli a kormányzás technikai megvalósítása, vagy úgy véli, hogy a papírtologató bürokraták nélkül, önállóan is képesek kormányozni. Paradox módon ez a megközelítés sokszor éppen a közigazgatást erősíti meg, hiszen az államnak valahogyan működnie kell, és politikai irányítás hiányában az apparátus könnyen átveheti ezt a szerepet. B. Guy Peters és Jon Pierre ezt az utóbbi forgatókönyvet a bürokrácia megerősítéseként írják le: magyarázatuk szerint a hivatalnokellenes populisták hatalomra kerülve felismerik, hogy ha ténylegesen cselekedni akarnak, szükségük van a közigazgatásra. Így arra a következtetésre jutnak, hogy a hatékony apparátus hozzájárul a kormány szakpolitikai céljainak megvalósításához. Látszólag eltérő, de hatásában nagyon hasonló megközelítés a foglyul ejtés: ebben az esetben a kormány bekebelezi a közigazgatást, saját képére formálja, és hatékonnyá teszi a saját céljainak végrehajtása érdekében.

Érdekes forgatókönyv az, amit a szakirodalom a közigazgatás használataként, illetve érdekházasságként ír le: ilyenkor a populista kormány belátja, hogy a céljai eléréséhez nem rendelkezik a szükséges szakértelemmel, ami felülírja az apparátussal szembeni idegenkedést. Ebben a helyzetben sem a kormány, sem a bürokrácia nem bízik igazán a másikban, mégis együttműködésre kényszerülnek. A hivatalnokok így olyan szakpolitikákat hajtanak végre, amelyek ellentétesek saját meggyőződésükkel. Ennek egy enyhébb változata a reform, amikor a kormány egy erős és beágyazott közigazgatással találja szemben magát, és legfeljebb átszervezésekkel billentheti a kívánt irányba a stabil bürokráciát.

Bauer-Peters-Pierre- Yesilkagit-BeckerPeters-PierreBauer-Becker
Háttérbe szorítHáttérbe szorítSzabotázs
  Lebont
Ignorál  
 MegerősítFoglyul ejt
HasználÉrdekházasságReform
1. táblázat: Kormányzati célok taxonómiája.

Az alábbi 2. táblázat a kormányzati eszközöket foglalja össze. Ezek azok az utak, ahogyan a kormányok elérhetik az 1. táblázatban bemutatott célokat. A közigazgatás szervezeti átalakítása gyakran a központosítást célozza. Egy kormány sem képes a teljes apparátust lecserélni, úgyhogy – B tervként – megpróbálja a meglévő rendszert a lehető legjobban az uralma alá hajtani azt a mélyállamot, ami ellen populistaként sokszor a nyilvánosság előtt küzd.

Egy másik lehetőség az erőforrások célba vétele: a költségvetés vagy az engedélyezett létszám csökkentése nyilvánvalóan átrendezi a hatalmi viszonyokat, és segíthet megtörni az ellenállást. A személyi állomány átalakítása szintén a közigazgatás feletti kontroll eszköze, akár tisztogatások, akár nepotizmus révén. Mindkét taktika gyakran a szakértelem erodálódásához és a kormányzás átpolitizáltságához vezet. Ilyenkor a politikai lojalitás fontosabb a szakértelemnél.

A közigazgatás szabályait is könnyű célba venni az ellenállás letörése érdekében, aminek több alesete van. A szabályok megváltoztatása nyilvánvalóan hatékony módszer, ami átalakíthatja a döntéshozatali eljárásokat és a mindennapi munkavégzést. Egészen apró módosítások is jelentős változást hozhatnak: bizonyos a formalitások kiiktatása vagy egy megbeszélés résztvevőinek átszervezése jelentéktelennek tűnhet, mégis komoly következményekkel járhat. A szabályszegés lehet nyilvánvaló, de testet ölthet bonyolult szervezeti és működési szabályzatokbank és jogsértő utasításokban. Ahogy köztisztviselők közt járja a mondás: „Mi a legmagasabb szintű jogforrás? A főosztályvezetői utasítás.” A szürkezónás jogalkalmazás az előző két megoldásnál kisebb kockázattal jár, de egyben sérülékenyebb is. Többértelmű rendelkezések egy új kormány kezére játszhatnak. A szankcióval való fenyegetés különösen munkaügyi viszonyokban hatékony, például felmentéssel vagy fegyelmi eljárással való fenyegetésként. Ennek egyik verziója a szóbeli, informális fenyegetések alkalmazása.

Végül a kormányzati munka nyilvános elszámoltathatóságának csökkentése a társadalmi részvétel, a parlamenti és egyéb külső ellenőrzések visszaszorítását, valamint az átláthatóság, illetve a partnerekkel és a médiával való kapcsolattartás korlátozását jelenti.

Bauer-Peters-Pierre- Yesilkagit-BeckerPeters-PierreLotta et al.
Szervezeti átalakításKözpontosítás 
Erőforrások  
Személyi állományNepotizmus, átpolitizáltság 
Szabályok Szabályok megváltoztatása,
Szabályszegés,
Szürkezónás jogalkalmazás,
Szankcióval való fenyegetés
Elszámoltathatóság  
2. táblázat: Kormányzati célok taxonómiája


2.b. A közigazgatás válaszainak taxonómiája (3. táblázat)

Az apparátus reagál a fenti taktikákra: a 3. táblázat a szakirodalomban megjelenő válaszstratégiákat osztályozza. A munkavégzés vagy hűség azt jelenti, hogy a köztisztviselők elvégzik feladataikat, akár őszinte meggyőződésből, akár félelemből. Ez a szabályok módosításának formáját is öltheti: a köztisztviselők – ha lehetőséget látnak rá – szövetségre léphetnek a kormánnyal a jogszabályok megváltoztatása érdekében.

A kibúvás jelentheti a közigazgatáson belüli túlélést, de jelenthet elkötelezettséget is bizonyos, a kormányzati célokkal ellentétes értékek mellett. A szürkezónás jogalkalmazás ennek az attitűdnek az egyik eszköze. Információk kiszivárogtatása például megnehezítheti kormányzati célok elérését.

A szabotázs – más néven gerillakormányzás –kormányzati célok végrehajtásának tudatos akadályozását jelenti. Ide tartozik, amikor köztisztviselők jogszabályt sértve tesznek vagy nem tesznek meg valamit. Ilyenkor a bürokraták egy szabály megszegését egy másik védelmével igazolhatják. Szabotázshoz vezethet az is, ha a köztisztviselők megtagadják az általuk jogellenesnek tartott utasítások végrehajtását: például nem írnak alá iratokat, nem vesznek részt eljárásokban, vagy kihagynak bizonyos egyeztetéseket.

A felszólalás olyan lehetőség, amikor a bürokraták megpróbálják meggyőzni feletteseiket, vagy jelzik az különvéleményüket. Ez megjelenhet a jogkövetkezmény kilátásba helyezése formájában is, például amikor felhívják a vezetés figyelmét az esetleges jogi kockázatokra. Az igazságszolgáltatás mozgósítása ennek egy formálisabb változata: ilyenkor a közigazgatás és a politikai vezetés közötti konfliktus eldöntését bíróságokra bízzák.

Végül a kilépés a legegyértelműbb jelzés: ha a változások elviselhetetlenné válnak a lemondás vagy enyhébb esetben áthelyezés kérése egy másik szervezeti egységbe.

Bauer-Peters-Pierre- Yesilkagit-Becker    Hirschman    Brehm-Gates    Schuster- Mikkelsen- Correa- Meyer- Sahling    Lotta et al.    
MunkavégzésHűségMunkavégzés Szabályok módosítása
Kibúvás Kibúvás Szürkezónás jogalkalmazás
Szabotázs SzabotázsSzabotázs és gerillakormányzásJogszabálysértés, Jogellenes utasítás megtagadása
 Felszólalás FelszólalásJogkövetkezmény kilátásba helyezése, Igazságszolgáltatás mozgósítása
 Kilépés Kilépés 
3. táblázat: Közigazgatási válaszok taxonómiája.

3. Interjúk és esettanulmányok

Az elméleti kutatás azért fontos, hogy keretbe helyezze és fogalmakat adjon arra, amit tapasztalunk. A Democratic Backsliding and Public Administration című könyv kiváló összefoglaló ebben a tekintetben. Az illiberális kormány alatt működő közszolgákról szóló főbb szakirodalom áttekintése után két olyan szempont rajzolódott ki, amely további figyelmet érdemel.

Először is, egy szervezet feletti kontroll – legyen annak célja jó- vagy rosszindulatú – alapvetően mindig azonos sémákat követ. Az itt tárgyalt szervezeti felépítés, az erőforrások, a személyi állomány, a szabályok és az elszámoltathatóság megváltoztatása nemcsak romboló célból lehet praktikus: ugyanezekkel a módszerekkel tehető demokratikussá és a jog uralma iránt elkötelezetté a végrehajtó hatalom. Ebből következően az itt elemzett a tudományos munkák nem az autokratikus kormányok sajátos eszköztárát írják le, hanem általános szervezeti irányítási és kontrollmechanizmusokat.

Másodszor, a fent bemutatott három dimenzió – a kormányzati célok és eszközök, valamint az apparátus reakciója – jelentősen egyszerűsíthető. Jelenleg a kilépés, a szabotázs, a felszólalás és a hűség fogalmai elsősorban a közigazgatási válaszok megértésére szolgálnak, ám ugyanilyen jól alkalmazhatók lennének a kormányzati célok elemzésére is: a kormány ösztönözheti a köztisztviselők kilépését; törekedhet a bürokrácia ellehetetlenítésére; nyilvánosan felszólalhat ellene; vagy éppen lojalitásra próbálhatja bírni az apparátust. Hasonlóképpen, a szervezet, az erőforrások, a személyi állomány, a normák és az elszámoltathatóság jelenleg a kormányzati célok elemzésének eszközei, ám ugyanezek a kategóriák a bürokratikus reakciók vizsgálatára is alkalmasak lehetnek: hogyan erősíti meg a közigazgatás saját szervezeti felépítését, erőforrásait és humán állományát a kormányzati nyomással szemben; miként ragaszkodik szabályokhoz pozícióinak megvédése érdekében; vagy hogyan fordul a média és a civil társadalom felé a kormányzati elszámoltathatóság megerősítésére.

Módszertani szempontból a kérdőíves és interjúalapú kutatások megkerülhetetlenek – és gyakran kifejezetten élvezetes olvasmányok. Ezek a rendkívül munkaigényes vizsgálatok azért különösen tanulságosak, mert átüt rajtuk a valóság. Sok esetben több tucat vagy akár több száz köztisztviselő élményeit dolgozták fel. Egy elméleti mű sem tud olyan erős lenni, mint egy idézet:

A helyettes államtitkárok teljesen hülyék. Nincs munkaterv, mindenki csak azzal foglalkozik, ami éppen abban az egy pillanatban a legfontosabb. Azért, mert be vannak szarva, azért. Megszerveznek egy minisztériumközi egyeztetést, de nincs hivatalos meghívó, nincs napirend, úgyhogy ott vagyunk és egy tucat ember mindenféle hülyeséget beszél. 45 perc után ketten felállnak, hogy »elnézést, azt hiszem, hogy mi egy másik megbeszélésre készültünk«, majd távoznak. És ez csak egy átlagos munkanap a minisztériumban. (Saját fordítás.)

Az esettanulmányok közül kiemelendő a Phantoms of a Beleaguered Republic: The Deep State and the Unitary Executive című kötet, amely azt elemzi, miként próbálta meg Donald Trump az első ciklusában a befolyása alá rendelni a közigazgatást a unitary executive elméletre hivatkozva. Ez a gondolat az Egyesült Államok alkotmányának II. cikkéből vezeti le, hogy a végrehajtó hatalom egésze az elnököt illeti meg, aki lényegében bármit megtehet, az egyetlen kontrollt a választók jelentik. A könyv rendkívül sok példát hoz: bemutatja mindazt, ami működött, és azt, ami nem működött a jogállamiság és a közigazgatási munka „mélységének” – az alapos előkészítés, részletes egyeztetések, az átgondolt közpolitika-alkotás – megőrzése érdekében.

Statue of a man sitting, made out of stone.
Egyptian Scribe Statue of Min-nakh. Walters Art Museum via Wikimedia Commons.

Autokratikus rendszerekben ugyanakkor gyakran nehéz szóra bírni a köztisztviselőket: a párbeszédet jogszabályok tilthatják, az elérhetőségek eltűnhetnek a honlapokról, és szigorú vezetői utasítások áshatják alá a bizalmat. Egy lehetséges kutatási irányt jelentenek viszont a bírósági iratok. A Völner-Schadl-ügyben például közszolgák is vallomást, a kihallgatási jegyzőkönyvek pedig kiszivárogtak a sajtóba. Ezek a dokumentumok nagyon értékes források:

Szeretném még azt elmondani, hogy 2018. év környékén én elvégeztem egy integritás tanácsadó képzést, és ennek keretében bennem végképp kialakult az a gondolat, hogy ezt a számomra is egyértelműen problémás, illetve jogszabálysértő helyzetet jelenteni kéne, de amikor kiderült, hogy egyrészt nem lehet anonim módon ezt megtenni, mivel az IP cím visszakövethető, másrészt a minisztériumban az integritás felelős [nem volt független az ügytől], végül nem tettünk semmit.

Nekem nagyon furcsa volt, mert nem egy hivatalos papírt kaptam, hanem [egy kolléga] odatartotta nekem a telefonját, amin egy általa is fotózott papír képe szerepelt, amin kézírással városnevek és mellette személyek nevei voltak. Közölte velem, hogy ezeket a személyeket kell megjelölnöm a felterjesztésre kerülő feljegyzésben. … [Ez a kolléga] mondta, hogy ő nem akarja, hogy kiderüljön, hogy tőle kaptam ezt a listát, ezért mondta, hogy én is csak fotózzam le a telefonját az én telefonommal.

Bírósági dokumentumok egészen új utat jelenthetnek olyan szervezetek eléréséhez, ahonnan interjúkra vagy kérdőíves adatgyűjtésre nem lehet számítani.

Ez a tanulmány az illiberális kormányok mellett működő közigazgatásról szóló szakirodalmat elemezte és összehasonlította, hogy különbőz szerzők hasonló jelenségeket milyen különböző fogalmakkal írnak le. A közigazgatás óriási jelentősége ellenére – hiszen a modern társadalmakat hivatalnokok működtetik – ez továbbra is kevéssé kutatott terület. Záró gondolatként a blogbejegyzés amellett érvelt, hogy a kormány és az apparátus viszonyát kutató szakirodalom általános szervezetszociológiai keretben is értelmezhető, valamint kiemelte a kérdőíves és interjúalapú kutatások megvilágító erejét, valamint – új elemként – a bírósági jegyzőkönyvek forrásértékét.


About the Author

Dániel G. Szabó is Head of Department at the 8th District of Budapest, responsible for urban development. Previously, he worked at the Municipality of Budapest, coordinating the City Council’s decision-making, IT, and participatory governance with a staff of 140. Before that, he worked on the rule of law and the independence of the judiciary at the Hungarian Helsinki Committee and at Democracy Reporting International. He has a background in election law, having served on the Hungarian National Election Commission. He was a re:constitution fellow in 2022/23 and holds an LL.M. in Comparative Constitutional Law from the Central European University.


Citation: Dániel G. Szabó, Illiberális kormány és a közigazgatás. Az államapparátus térdre kényszerítése és bürokratikus ellenállás, in: TRAFO – Blog for Transregional Research, 08.01.2026, https://trafo.hypotheses.org/63802

 

 


OpenEdition suggests that you cite this post as follows:
Forum Transregionale Studien (January 8, 2026). Illiberális kormány és a közigazgatás. Az államapparátus térdre kényszerítése és bürokratikus ellenállás. TRAFO – Blog for Transregional Research. Retrieved January 22, 2026 from https://doi.org/10.58079/15gvh


You may also like...

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.